今年适逢台湾文化行政法人20周年，本文侧记表盟共读会中关于行政法人制度与实务上的第二场与第三场——〈行政法人制度总论与制度现况摘要〉与〈中央行政法人运作实务与现况〉，讲者邀请台北市立大学社会及公共事务学系副教授暨《文化类行政法人的运作、发展及政策建议》研究协同主持人李天申，以及同样参与《文化类行政法人的运作、发展及政策建议》研究的台湾艺术大学艺术管理与文化政策研究所博士候选人王信允，与现任国家两厅院艺术总监刘怡汝，从制度设计的理想面，到目前实行上面对的问题，进行双向剖析。
行政法人是什么？
李天申由大众对行政法人的误解著眼，说明行政法人基本定义。台湾行政法人的出现，是2002年推动行政院的组织改造时，参考英国与日本在政府与民间之间设立中介组织的概念，依据需求制定符合台湾版本的《行政法人法》。「行政法人」指的是国家和地方自治团体之外，由中央主管机关为了执行特定公共事务，依法所设立的公法人。台湾现行公法人分成3种类型：第一种类型是国家，国际上，国家代表一个公法人；第2种类型是地方自治团体，如台北市，有其行政机关和立法机关；第3种类型的公法人就是行政法人。
根据《行政法人法》第2条规定，成立行政法人必须同时符合3个条件：第一，具有专业需求，或需要强化成本效益与经营效能；第二，具有不适合由政府机关推动，也不适合交给民间来办的特质；第三，公权力行使程度不能太高。因此往往出现在专业度高、发展事关公众利益的文化、科技、研究与医疗等领域。
目前台湾的行政法人依不同层级的主管机关，分为中央行政法人与地方行政法人。中央层级的文化类行政法人有3个，包括2014年整并台湾行政法人元老——2004年成立的国立中正文化中心的「国家表演艺术中心」、文化内容策进院、国家电影及视听文化中心，其他类别如国防部有中科院，科技部有国家灾害防救科技中心与太空中心，教育部有国家运动训练中心与国家运动科学中心等等；地方行政法人则自2017年开始大量出现，如台北流行音乐中心、台北表演艺术中心、台南市立美术馆、苗北艺文中心、高雄市立图书馆、即将成立的新北市美术馆、未来可能设立法人的桃园市美术馆等等。
综观台湾行政法人施行特色，定位在融合政府机关、民间机构特色的混合型非营利组织，在任务上需具备公共服务性，营运上则必须带有民营与商业思考的色彩；在人事与财务方面虽比行政机关来得弹性，但在监督制度上，虽然没有规定，但台湾目前的行政法人皆设有董事会，每年预算需由董事会通过后报监督机关，再送民意机关审议，程序繁琐有时更甚一般公务行政机关；此外，行政法人每年也都要接受绩效评鉴，也必须依据《政府资讯公开法》公开资讯，与行政机关相同。
若重新检视世界各地成立中介组织的重要核心概念「臂距原则」，目前台湾的行政法人达标吗？
「臂距原则」难行？
臂距原则源自英国准政府组织（ Quango，quasi-autonomous non-governmental organization）的发展，主要说明由政府财政支援成立的中介团体，应保有其独立自主性，政治力量不应介入其决策。而在行政院公布的《文化基本法》说明中，亦有「责成政府落实臂距原则（指政府借由专业、公正的文化中介组织分配资源，让国家文化资源的分配能多元而持续，避免文化艺术受政治干预，充分保障艺术创作的自由。），强化如行政法人文化内容策进院、国家文化艺术基金会等中介组织之角色与功能，推动专业、公平、透明之奖补助机制，尊重文化表现自主。」此一条说明。但就李天申观察，台湾政治力对于行政法人的影响仍剧，王信允也以2023年NSO俄罗斯女高音安娜．涅翠柯（Anna Netrebko）音乐会取消演出为例，认为在民意机关与社会普遍对行政法人的任务与运作不甚了解的情况下，很容易对其赋予错误期待，以致社群舆论都能够对行政法人施加压力。
实务上的矛盾
曾经历过两厅院公务机关时期的现任总监刘怡汝，认为法人化对当时的两厅院帮助颇多：人事任用上由公务体系松绑，以专业能力取代学历高低，一改公机关时期50个公务员与200多位约聘人员的特殊营运方式，对于有志于表演艺术的人才在待遇与福利上有很大的进步；在处事思维上，也逐渐能离开「防弊」宗旨，而走向较为开阔地跨年度大方向规划，得以与民间资源合作、争取赞助，也不受限于年度预算限制，超过一年以上的制作案透过法人运作，能够提前拍板并执行。
但两厅院从教育部辖下的公务机关转变为文化部行政监督的行政法人之后，监察机关有增无减，内部有董事会、监事会与内控制度；外部除了文化部以外，审计部和立法院亦能够审查与索资，若有观众或团队对两厅院感到不满，也可以向监察院陈情。刘怡汝总监便曾经因为某个制作没有拿到两厅院档期，而被投书监察院，也曾被立委索资包含两厅院合作的特定国内外艺术家薪资与制作费等机密文件，看似在保护纳税人权益，实则对专业自主性造成影响，也不利于台湾在国际表演艺术领域的形象。
监管机关多了一倍，但各个机关标准不同，甚至彼此相互矛盾：立法院年度预算审查时，往往希望场馆自筹比例提高，但也有些立委质疑两厅院不该营利、票价太高，造成执行上左右为难。自筹比例也关乎赞助与民间资源的回馈，但在回馈赞助方上，如何与公共服务的任务之间取得平衡、不影响社会观感，是个一再出现的难题。2024年就因为TIFA开卖时预先锁票给赞助方与大宗团体购票，而在网路社群造成炎上话题的《牡丹亭》事件，甚至出动了文化部、立委、场馆方与民间表演团体代表共同开会协商。法人在任务上的公共性，以及艺术经营上的自主性如果产生冲突，现有的监督机制仍足以影响专业判断。
下一步是什么？
王信允整理《文化类行政法人的运作、发展及政策建议》研究结果， 认为行政法人在董事任用上，应避免由监察机关主管兼任董事会成员，落实臂距原则；在年度绩效评鉴机制上也需要进一步的讨论与优化，订定合理的评鉴目标，以及明确的行政法人任务。在财务上，「自筹」比率不该被「自负盈亏」绑架。李天申进一步提出思考点，包含行政法人的退场机制为何？若期待「自负盈亏」，民营化是否也会是选项之一？（表演艺术合适吗？）他也提议有关机关可提升透明度、持续多向进行沟通，增进行政法人机构内外部相关人士对于制度的了解与信任。唯有行政法人、监督机关和民间彼此的互信互重，才能让中介组织顺畅运作，而非以防弊原则相互掣肘。
制度是可优化的，人仍是核心。刘怡汝总监与王信允共同提及前国家表演艺术中心董事长朱宗庆先前在推动行政法人时，时常对同仁提醒，行政法人是过程与工具，不是结果。想要创造专业经营的剧场、保有艺术的自主性，考验著行政法人如何在整个网络中建立与监督机关的关系。沟通与关系并不只是表演艺术核心的创作母题，也成为在群体社会里获得资源的关键能力。
