今年適逢台灣文化行政法人20周年，本文側記表盟共讀會中關於行政法人制度與實務上的第二場與第三場——〈行政法人制度總論與制度現況摘要〉與〈中央行政法人運作實務與現況〉，講者邀請臺北市立大學社會及公共事務學系副教授暨《文化類行政法人的運作、發展及政策建議》研究協同主持人李天申，以及同樣參與《文化類行政法人的運作、發展及政策建議》研究的臺灣藝術大學藝術管理與文化政策研究所博士候選人王信允，與現任國家兩廳院藝術總監劉怡汝，從制度設計的理想面，到目前實行上面對的問題，進行雙向剖析。
行政法人是什麼？
李天申由大眾對行政法人的誤解著眼，說明行政法人基本定義。台灣行政法人的出現，是2002年推動行政院的組織改造時，參考英國與日本在政府與民間之間設立中介組織的概念，依據需求制定符合台灣版本的《行政法人法》。「行政法人」指的是國家和地方自治團體之外，由中央主管機關為了執行特定公共事務，依法所設立的公法人。台灣現行公法人分成3種類型：第一種類型是國家，國際上，國家代表一個公法人；第2種類型是地方自治團體，如台北市，有其行政機關和立法機關；第3種類型的公法人就是行政法人。
根據《行政法人法》第2條規定，成立行政法人必須同時符合3個條件：第一，具有專業需求，或需要強化成本效益與經營效能；第二，具有不適合由政府機關推動，也不適合交給民間來辦的特質；第三，公權力行使程度不能太高。因此往往出現在專業度高、發展事關公眾利益的文化、科技、研究與醫療等領域。
目前台灣的行政法人依不同層級的主管機關，分為中央行政法人與地方行政法人。中央層級的文化類行政法人有3個，包括2014年整併台灣行政法人元老——2004年成立的國立中正文化中心的「國家表演藝術中心」、文化內容策進院、國家電影及視聽文化中心，其他類別如國防部有中科院，科技部有國家災害防救科技中心與太空中心，教育部有國家運動訓練中心與國家運動科學中心等等；地方行政法人則自2017年開始大量出現，如臺北流行音樂中心、臺北表演藝術中心、臺南市立美術館、苗北藝文中心、高雄市立圖書館、即將成立的新北市美術館、未來可能設立法人的桃園市美術館等等。
綜觀台灣行政法人施行特色，定位在融合政府機關、民間機構特色的混合型非營利組織，在任務上需具備公共服務性，營運上則必須帶有民營與商業思考的色彩；在人事與財務方面雖比行政機關來得彈性，但在監督制度上，雖然沒有規定，但台灣目前的行政法人皆設有董事會，每年預算需由董事會通過後報監督機關，再送民意機關審議，程序繁瑣有時更甚一般公務行政機關；此外，行政法人每年也都要接受績效評鑑，也必須依據《政府資訊公開法》公開資訊，與行政機關相同。
若重新檢視世界各地成立中介組織的重要核心概念「臂距原則」，目前台灣的行政法人達標嗎？
「臂距原則」難行？
臂距原則源自英國準政府組織（ Quango，quasi-autonomous non-governmental organization）的發展，主要說明由政府財政支援成立的中介團體，應保有其獨立自主性，政治力量不應介入其決策。而在行政院公布的《文化基本法》說明中，亦有「責成政府落實臂距原則（指政府藉由專業、公正的文化中介組織分配資源，讓國家文化資源的分配能多元而持續，避免文化藝術受政治干預，充分保障藝術創作的自由。），強化如行政法人文化內容策進院、國家文化藝術基金會等中介組織之角色與功能，推動專業、公平、透明之獎補助機制，尊重文化表現自主。」此一條說明。但就李天申觀察，台灣政治力對於行政法人的影響仍劇，王信允也以2023年NSO俄羅斯女高音安娜．涅翠柯（Anna Netrebko）音樂會取消演出為例，認為在民意機關與社會普遍對行政法人的任務與運作不甚了解的情況下，很容易對其賦予錯誤期待，以致社群輿論都能夠對行政法人施加壓力。
實務上的矛盾
曾經歷過兩廳院公務機關時期的現任總監劉怡汝，認為法人化對當時的兩廳院幫助頗多：人事任用上由公務體系鬆綁，以專業能力取代學歷高低，一改公機關時期50個公務員與200多位約聘人員的特殊營運方式，對於有志於表演藝術的人才在待遇與福利上有很大的進步；在處事思維上，也逐漸能離開「防弊」宗旨，而走向較為開闊地跨年度大方向規劃，得以與民間資源合作、爭取贊助，也不受限於年度預算限制，超過一年以上的製作案透過法人運作，能夠提前拍板並執行。
但兩廳院從教育部轄下的公務機關轉變為文化部行政監督的行政法人之後，監察機關有增無減，內部有董事會、監事會與內控制度；外部除了文化部以外，審計部和立法院亦能夠審查與索資，若有觀眾或團隊對兩廳院感到不滿，也可以向監察院陳情。劉怡汝總監便曾經因為某個製作沒有拿到兩廳院檔期，而被投書監察院，也曾被立委索資包含兩廳院合作的特定國內外藝術家薪資與製作費等機密文件，看似在保護納稅人權益，實則對專業自主性造成影響，也不利於台灣在國際表演藝術領域的形象。
監管機關多了一倍，但各個機關標準不同，甚至彼此相互矛盾：立法院年度預算審查時，往往希望場館自籌比例提高，但也有些立委質疑兩廳院不該營利、票價太高，造成執行上左右為難。自籌比例也關乎贊助與民間資源的回饋，但在回饋贊助方上，如何與公共服務的任務之間取得平衡、不影響社會觀感，是個一再出現的難題。2024年就因為TIFA開賣時預先鎖票給贊助方與大宗團體購票，而在網路社群造成炎上話題的《牡丹亭》事件，甚至出動了文化部、立委、場館方與民間表演團體代表共同開會協商。法人在任務上的公共性，以及藝術經營上的自主性如果產生衝突，現有的監督機制仍足以影響專業判斷。
下一步是什麼？
王信允整理《文化類行政法人的運作、發展及政策建議》研究結果， 認為行政法人在董事任用上，應避免由監察機關主管兼任董事會成員，落實臂距原則；在年度績效評鑑機制上也需要進一步的討論與優化，訂定合理的評鑑目標，以及明確的行政法人任務。在財務上，「自籌」比率不該被「自負盈虧」綁架。李天申進一步提出思考點，包含行政法人的退場機制為何？若期待「自負盈虧」，民營化是否也會是選項之一？（表演藝術合適嗎？）他也提議有關機關可提升透明度、持續多向進行溝通，增進行政法人機構內外部相關人士對於制度的了解與信任。唯有行政法人、監督機關和民間彼此的互信互重，才能讓中介組織順暢運作，而非以防弊原則相互掣肘。
制度是可優化的，人仍是核心。劉怡汝總監與王信允共同提及前國家表演藝術中心董事長朱宗慶先前在推動行政法人時，時常對同仁提醒，行政法人是過程與工具，不是結果。想要創造專業經營的劇場、保有藝術的自主性，考驗著行政法人如何在整個網絡中建立與監督機關的關係。溝通與關係並不只是表演藝術核心的創作母題，也成為在群體社會裡獲得資源的關鍵能力。
